Gwałtowne wahania cen surowców i materiałów budowlanych utrudniają wykonawcom planowanie kosztów inwestycji drogowych. Szczególnie dotkliwe są podwyżki następujące już po zawarciu umowy, gdy możliwości dostosowania wynagrodzenia do nowych warunków rynkowych okazują się ograniczone. Problem ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku robót silnie uzależnionych od cen ropy naftowej i produktów rafineryjnych.

Katarzyna Gumula-Kubicka
Adwokat, specjalista w zakresie obsługi prawnej przedsiębiorstw: https://gumula-kubicka.pl

Sytuacja ta dotyczy zwłaszcza sektora nawierzchni asfaltowych, ponieważ ceny asfaltu mogą silnie reagować na zmiany sytuacji na rynku ropy i produktów rafineryjnych. Tylko w tym roku skala podwyżka dla popularnego asfaltu drogowego 50/70 sięgała niemal 88% (w lutym 2026 r. wg cenników przytaczanych przez Rynek Infrastruktury kosztował on ok. 1730 zł/t, natomiast w październiku br. cena podskoczyła do poziomu 3240 zł/t.

Wprowadzono mechanizmy mające ograniczać skutki zmian cen materiałów przy wieloletnich projektach infrastrukturalnych, ale w obrocie gospodarczym uwidoczniła się wyraźna luka ochronna. Dotyka ona przede wszystkim wyspecjalizowanych wykonawców realizujących zadania o krótszym horyzoncie czasowym oraz podwykonawców, których zakres prac zamyka się w kilku miesiącach. Zjawisko to stanowi wyzwanie nie tylko dla poszczególnych podmiotów, ale dla stabilności całego ekosystemu budowlanego.

Specyfika technologiczno-surowcowa a dynamika kosztowa robót bitumicznych

Produkcja i wbudowywanie mieszanek mineralno-asfaltowych charakteryzują się unikalną strukturą kosztów, która istotnie odróżnia te roboty od innych segmentów budownictwa kubaturowego czy ziemnego. W kosztorysie robót nawierzchniowych dominują pozycje bezpośrednio skorelowane z rynkiem surowców energetycznych:

• lepiszcza asfaltowe – ich ceny są powiązane z rynkiem ropy i produktów rafineryjnych oraz polityką cenową krajowych i zagranicznych rafinerii;
• nośniki energii wykorzystywane w procesie technologicznym, np. przywytwarzaniu mieszanek mineralno-asfaltowych, gdzie wymagane jest podgrzanie kruszywa i asfaltu do wysokich temperatur, co wiąże się ze znacznym zużyciemgazu czy oleju opałowego;
• logistyka i transport technologiczny dużych mas materiałów oraz konieczność zachowania rygorów temperaturowych powodują, że koszty paliwa (oleju napędowego) stanowią znaczący odsetek ceny jednostkowej.

W obliczu gwałtownego skoku cen ropy oraz innych materiałów wykonawca nawierzchni asfaltowej staje w obliczu kumulacji podwyżek: drożeje sam komponent wiążący, drożeje proces jego podgrzania i przetworzenia oraz rośnie koszt dowiezienia materiału na budowę.

Gdy zmiany te następują skokowo, wcześniej skalkulowana marża wykonawcy zostaje zniwelowana w ciągu zaledwie kilku tygodni, przekształcając kontrakt o teoretycznie bezpiecznej strukturze finansowej w przedsięwzięcie mogące generować znaczne straty.

Ewolucja Pzp. Zamierzenia ustawodawcy a realia rynkowe

W odpowiedzi na drastyczne zawirowania rynkowe ustawodawca znowelizował ustawę z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm., dalej: „Pzp”). Kluczowym elementem ochrony stabilności kontraktów stał się art. 439 Pzp, który w obecnym brzmieniu nakłada na zamawiających obowiązek zawarcia w umowie klauzul waloryzacyjnych, jeżeli umowa na roboty budowlane, usługi lub dostawy zawierana jest na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten ma na celu ochronę stabilności kontraktów oraz zapobieganie ryzyku rażącej straty po stronie wykonawców w obliczu m.in. inflacji czy gwałtownych zmian cen materiałów i kosztów na rynku.

Obniżenie ustawowego progu z pierwotnych 12 do 6 miesięcy było krokiem w stronę urealnienia relacji kontraktowych. Ustawodawca założył, że:

1. Okres do 6 miesięcy jest horyzontem, w którym przedsiębiorca jest w stanie racjonalnie oszacować ryzyko biznesowe i wkalkulować ewentualną zmienność cen w ryczałt lub ceny jednostkowe.
2. Dłuższy horyzont czasowy (powyżej 6 miesięcy) uniemożliwia rzetelne przewidzenie kosztów, przez co ciężar nieprzewidzianych zmian musi zostać podzielony pomiędzy zamawiającego a wykonawcę poprzez mechanizm waloryzacji umownej.

W praktyce dużych projektów autostradowych i ekspresowych, trwających od kilkunastu do kilkudziesięciu miesięcy, system ten – mimo pewnych niedoskonałości dotyczących poziomów limitów waloryzacyjnych czy adekwatności koszyków waloryzacyjnych – zapewnia wykonawcom formalną podstawę do występowania o podwyższenie wynagrodzenia po upływie zdefiniowanych w umowie okresów rozliczeniowych, o ile tylko umowa została zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy.

Ustawodawca uznał, że ryzyko zmiany cen materiałów w perspektywie krótszej niż pół roku jest na tyle ograniczone, że nie wymaga interwencji ustawowej. W czasach stabilnej gospodarki takie założenie miało sens. W praktyce ostatnich lat – naznaczonej pandemią, wojną za wschodnią granicą i skokową inflacją – ten sam mechanizm, pomyślany jako zabezpieczenie, zaczął działać selektywnie. Chroni tych, którzy budują długo. Nie chroni tych, którzy budują krótko.

Powstaje zatem pytanie o sytuację podmiotów operujących poniżej 6-miesięcznego horyzontu czasowego.

Czy mamy do czynienia z luką ochronną?

Z punktu widzenia technologii i organizacji robót drogowych wykonawstwo nawierzchni asfaltowych jest procesem wysoce skondensowanym w czasie. Podczas gdy cały proces inwestycyjny (prace przygotowawcze, roboty ziemne, budowa obiektów inżynierskich, podbudowy) trwa kilka lat, samo układanie warstw asfaltowych (podbudowy, wiążącej i ścieralnej) realizowane jest w precyzyjnie określonych oknach czasowych, ściśle zależnych od warunków atmosferycznych.

Bardzo często małe i średnie przedsiębiorstwa drogowe, dysponujące specjalistycznym sprzętem i wykwalifikowanymi kadrami, wchodzą na plac budowy jako wykonawcy mniejszych zadań, gdzie termin realizacji wynosi od 3 do 5 miesięcy. Są także podwykonawcy wyspecjalizowani np. w układaniu warstw bitumicznych na dużych kontraktach infrastrukturalnych, których front robót i harmonogram przewidują zaangażowanie trwające mniej niż 6 miesięcy.

W obu tych przypadkach podmioty te znajdują się poza zakresem obowiązkowej ochrony, jaką gwarantuje art. 439 Pzp. Im mniejsza firma i im krótszy jej kontrakt, tym mniejsza szansa, że w ogóle będzie mogła z waloryzacji skorzystać.

Ten sam wzrost cen, różne możliwości waloryzacji

Praca mniejszych firm i podwykonawców, którzy w ramach tego samego, wielkiego kontraktu wykonują tylko wycinek prac (np. układają nawierzchnię na konkretnym odcinku w ciągu 5 miesięcy), z punktu widzenia całej inwestycji jest elementem większej układanki. Natomiast z punktu widzenia przepisu to osobna umowa, zawarta na czas krótszy niż 6 miesięcy, a więc formalnie w ogóle nieobjęta obowiązkiem ustawowej waloryzacji.

To rodzi paradoks, który trudno wytłumaczyć zdrowym rozsądkiem. Ten sam wzrost cen ropy i asfaltu dotyka obu firm – i dużego generalnego wykonawcy, i małego podwykonawcy – w tym samym momencie i w tej samej skali procentowej. Jednak jeden podmiot ma ustawowe narzędzie, żeby przenieść część tego ryzyka na zamawiającego, a drugi zostaje z nim sam, bo jego umowa nie przekracza progu czasowego, od którego zależy zastosowanie przepisu. Nie chodzi tu o rozmiar szkody, bo dla firmy zatrudniającej kilkanaście czy kilkadziesiąt osób gwałtowny wzrost ceny mieszanki mineralno-asfaltowej potrafi zminimalizować marżę kontraktu. Chodzi o czysto formalne kryterium czasu trwania umowy.

Podkreślmy: brak obowiązkowej waloryzacji w krótkoterminowych kontraktach nie oznacza większego ryzyka jedynie dla pojedynczego przedsiębiorcy. Gwałtowne wzrosty cen materiałów mogą wpływać na rentowność robót, płynność finansową wykonawców i terminowość realizacji inwestycji. Dlatego zasadne jest pytanie, czy obecny model ochrony przed zmianami cen w wystarczającym stopniu uwzględnia specyfikę prac nawierzchniowych.

Jakie możliwości zmiany wynagrodzenia mają wykonawcy krótkoterminowych kontraktów i podwykonawcy? Czy obowiązujące przepisy pozwalają skutecznie ograniczać ryzyko związane z gwałtownymi podwyżkami cen materiałów? Powyższe zagadnienia zostaną rozwinięte w artykule „Waloryzacja kontraktów drogowych. Kto ponosi ryzyko wzrostu cen?”.